专项债早发快用稳投资：适量扩大支持范围强化项目储备管理

面对经济恢复基础尚不牢固、外部环境动荡不安等风险挑战，今年我国积极的财政政策加力提效。其中，地方政府专项债券作为带动扩大有效投资、稳定宏观经济的重要手段，是积极财政政策“加力提效”的重要发力点之一。

今年《政府工作报告》和预算报告提出，政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，将适度增加地方政府专项债券规模:新增专项债务限额3.8万亿元，比上年增加1500亿元。同时提出，将适当扩大投向领域和用作项目资本金范围，支持地方正常融资需求。

持续引导带动投资

2022年，我国加大积极的财政政策实施力度，着力稳住经济大盘。为支持稳投资促消费，我国于2021年四季度就依法提前下达了1.46万亿元2022年地方政府专项债券额度，2022年3月底前用于项目建设的3.45万亿元专项债券额度全部下达完毕，6月底前地方基本完成发行；当年还依法盘活用好专项债务结存限额5029亿元，地方也已基本完成发行，共支持约3万个重点项目建设，发挥了强基础、补短板、惠民生、扩投资等作用，有力地支撑了经济社会发展。

今年，积极财政政策将如何加力提效？“‘加力’，就是要适度加大财政政策扩张力度。”3月1日，财政部部长刘昆在国新办“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上表示，加力点主要是三个，其一便是要在专项债投资拉动上加力:合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。

“专项债在带动更多资本投向制约我国经济社会高质量发展的一些重大项目方面具有独特作用。”中央财经大学财税学院教授白彦锋表示，这些项目既包括传统基建项目，也包括与数字经济发展密切相关的新型基建项目，还包括与绿色发展相关的项目，以及推动我国实现高水平科技自立自强的项目等，“它们的共同特点是投资规模大、回收周期长，单个社会资本很难独立完成。这就需要发挥好专项债的独特作用，将项目收益和成本通过专项债方式更好地在代际之间合理分摊，才能更好地吸引带动全社会投资。”

经济下行压力较大的背景下，专项债更可以发挥好逆周期调节和跨周期调节的作用。白彦锋认为，在社会资本投资意愿不够强烈的阶段，专项债项目可以更好发挥对社会投资不足的补充作用。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒也认为，当前我国经济总体在持续恢复，PMI连续回升、新增社融同比多增，但总需求不足仍是当前经济运行面临的突出矛盾，“在此背景下，用好专项债，短期内有利于扩大基建投资，带动社会投资，稳定总需求；中长期有利于优化供给结构，提高经济社会运行效率”。

如何让专项债更好发挥“四两拨千斤”作用？申万宏源证券固定收益融资总部总经理范为认为，可适当提高专项债用作项目资本金的比例。债券资金用作资本金，其撬动、带动社会投资的作用相较用作项目的债务性资金要更为突出。

“同时，我们认为债贷组合模式应发挥更积极作用。”范为指出，目前专项债项目的市场化配套融资尤其是金融机构的支持力度整体较小，申请市场化配套融资的专项债项目数量占专项债项目总数比例仍较低。债贷组合作为创新融资模式，是基建项目投融资机制的重大突破。银行贷款成本通常低于市场化融资成本，还本付息压力较轻，适宜作为政府项目的配套资金。

“未来，要充分发挥专项债‘四两拨千斤’作用，仅仅依赖财政资金是不够的。”罗志恒也认为，其一，还要发挥出财政与金融协调配合的作用，即政策性金融工具与专项债结合，发挥出更大的杠杆作用；其二，要充分吸纳更多社会资本，调动民间投资积极性，激发出专项债的带动作用，实现政府和社会资本的共赢。

此前，各省份也已公布地方预算报告，均表示要发挥好债券资金拉动有效投资作用，为地方经济高质量发展提供有力支撑。例如湖南省公布的预算报告提出，要衔接使用专项债、政策性开发性金融工具等资源，通过政府投资引导和政策激励，带动全社会投资高质高效增长。

适量扩大支持范围

近年来，专项债对促投资、稳经济的作用，不仅表现为发行规模大、准备工作早、资金使用快，而且支持领域和品种也在不断创新发展。

2021年起，专项债重点投向领域扩展至9大领域，涉及铁路、收费公路、农业、水利、产业园区基础设施等超20个子项。

2022年5月，国务院发布六大方面33条稳经济措施，要求在交通基础设施、能源等9大领域基础上，适当扩大专项债支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

2023年，专项债投向领域还将继续扩大。在前述新闻发布会上，据财政部副部长许宏才介绍:“今年专项债投向将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。”

范为表示，今年专项债投放将有利于统筹推进新老基建，加快实施“十四五”重大工程，助力构建现代化基础设施体系；此外，专项债还致力于保持新能源及生态环保领域支持力度，积极推动发展方式绿色转型等。

“适量扩大专项债投资范围，有利于挖掘符合要求的项目，避免出现有一定收益的项目得不到资金支持，或者有的项目符合范围方向但又缺乏一定收益，促进专项债资金在更广泛领域发挥放大撬动作用。”罗志恒认为。

有关统计显示，2017年至2019年，专项债投放主要集中用于土储、棚改等领域。2020年以来，在相关部门推动下，专项债向“两新一重”领域倾斜，投资领域逐渐拓宽。“接下来，随着专项债大规模发行，有的地方可能面临符合收益要求的项目不足问题，扩大专项债投向领域有助于增加项目储备。”罗志恒说。

专项债资金投向精准、使用高效，才能发挥出最大效益。今年预算报告提出，要做好地方政府专项债券项目前期准备，提高项目储备质量，适当提高资金使用集中度，优先支持成熟度高的项目和在建项目。

从各省份公布的地方预算报告来看，不少地方也作出了优化投向、集中发力的安排。例如，北京市提出，管好用好专项债券，优化债券使用方向，重点用于支持中央及市委、市政府确定的关键领域；福建省提出，优化地方政府专项债投向，支持适度超前布局一批稳基础、优结构、利长远的项目，积极扩大有效投资。其还表示将统筹把握债券发行节奏，适当提高资金使用集中度，加快专项债券支出进度，支持“两新一重”等基础设施建设，推动尽快形成实物工作量，促进带动扩大有效投资。

强化项目储备管理

当前，我国经济发展仍面临诸多困难挑战，稳增长、稳就业、稳物价任务依旧繁重，仍需加大宏观调控力度，稳住经济大盘。

去年底，财政部已提前下达今年部分新增专项债额度。今年1月，各地组织发行新增地方政府债券6258亿元，其中，一般债券1346亿元、专项债券4912亿元，进一步体现了积极的财政政策“靠前发力”。从资金投向看，新增专项债券主要用于市政及产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程、农林水利、生态环保、仓储物流基础设施等领域。

业内人士认为，今年专项债发行仍将保持前置节奏，早发快用有助于更早形成实物工作量，发挥投资对经济的托底作用。

据介绍，为用好地方专项债，尽快形成实物工作量，河北省财政厅完善了债券支出包联机制，实现到市、到县、到项目，“点对点”分析调度，及时协调解决存在困难；广东省财政厅全面提高了债券资金转贷拨付效率，发行款收缴当天即全部拨付至市县，实现市县债券资金在省级国库“零留存、不过夜”。

如何加快形成实物工作量？范为建议说，一是加快办理政府专项债券项目审批手续、完善政府部门之间协调机制，加强发改、财政、环保、审计等部门协调，积极保障专项债券项目用地、用能等要素配套问题。二是加快在建和新开工项目的建设和专项债券资金拨付进度，实行项目清单管理，建立问题台账，让项目早落地、早见效。三是加强债券资金管理，严防资金闲置沉淀，加强债券资金和项目无缝对接，切实履行债券资金管理使用主体责任，抓好债券资金全生命周期、穿透式监管，确保债券资金高效合规使用。四是多渠道筹集重大项目资本金。同时，可以使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。

“为了让专项债资金早使用、早见效，一方面需要在专项债额度分配等环节提前谋划，确保专项债项目‘靠前发力’，另一方面更需要地方政府做好项目储备，以便专项债‘接得住、走得快’，而不能让‘资金等项目’。”白彦锋认为。

今年预算报告指出，有的地方专项债券项目谋划不足，债券发行与前期准备等工作衔接有待加强，项目事前事中事后全链条监管不到位，造成资金闲置，没能及时形成实物工作量。

罗志恒表示，专项债发行后能否尽早投入使用的核心就在于前期是否做好项目储备工作。他建议应加强跨部门协调机制，加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，确保专项债在发行后能够迅速投入使用，杜绝资金“趴在账上”现象，提高专项债资金使用效率。

今年预算报告还提出，将加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。

“应全面推广穿透式监管，强化专项债券全生命周期管理。”罗志恒认为，“一些地方政府债券存在重发行、轻管理问题，对债券资金发行后的使用缺乏监督。而全面推广穿透式监管，通过信息化手段把后端监测短板补起来，有利于促进专项债资金安全、规范、高效使用。”

此外，白彦锋表示，在专项债项目全链条监管方面，要贯彻落实好中央最近发布关于加强财会监督的相关意见，将财政监督与会计监督、中央监督与地方监督、政府监督与行业监督有机结合，确保专项债项目绩效水平不断提升。

“防控风险的关键是债务的支出结构与效率、期限结构与现金流要匹配，要看是否形成了优质的资产和充裕的现金流，是否会产生期限错配的问题。”罗志恒认为，若专项债投入项目产生的现金流能够覆盖融资成本、形成优质资产，则不会增加地方债务风险。

“发挥专项债既稳增长又防风险的核心仍然是强化专项债项目储备，包括提高项目收益、优化投资结构、充分考虑项目现金流状况和收益回流期限等；同时，在专项债额度分配时应充分考虑到项目收益的区域分化。发达地区的专项债项目收益水平总体上强于欠发达地区。因此，在项目收益水平较差的地区，支持手段应主要采用一般债。”罗志恒说。