重塑经济地理：成都从单极向“双城”多中心迈进

2300年前，张仪、司马错筑太城、少城，奠定了成都的城市格局。几千年历史变迁，成都却是中国少有未改名称、未迁城址的城市。然而，成都单中心的城市发展格局，在城镇化加速的背景下，也产生了诸多矛盾。

现在一次千年城市变局正在启动。成都市第十三次党代会决定重塑城市经济地理，从优化城市空间开局起步，推动城市发展战略调整。实施东进、南拓、西控、北改、中优“十字方针”，着力构建以龙泉山脉为中心，南北双向拓延、东西两侧发展的战略空间格局，推动成都进入“双城”时代。

破解单中心城市结构

从成都羊市街沿东门街、槐树街一直向西至蜀汉路，每天早上7点30分至9点30分为进城方向单行，傍晚5点至7点30分为出城方向单行。这种线路被称为潮汐式交通组织方式，其目的在于缓解早晚高峰时段城市交通拥堵。

“长期以来，成都市城市格局都是单中心结构，功能高度密集中心圈层，虹吸效应比较明显。近20年来，城市人口急剧增长，2010～2015年，成都每年城市人口增长50万人，主要集中于一圈层，大概相当于北京、上海十年前的水平。”成都市规划设计研究院院长曾九利表示。

除了潮汐式交通循环突出之外，“单中心结构还造成城市中心区热岛效应、环境污染、同质化发展，一圈层产业人口集聚过高，而二三圈层又集聚不足，发展不均衡等问题。”曾九利表示。

成都2016年的统计公报显示，2016年末全市常住人口1591.8万人，全市城镇化率达70.6%。年末全市户籍人口1398.9万人，其中城镇人口784.6万人，乡村人口614.3万人。但是，“截至2016年年底，成都管理的人口已经达到2030万人。”

而且人口分布极不均衡。成都一二三圈层人口密度分别为每平方公里10388人、1172人、543人，一圈层核心区人口密度甚至达到1.4万人，而三圈层仍处于人口净流出阶段。相比中心城区，二三圈层区域生活配套不完善，宜居水平不高、生活品质不优，教育、医疗等公共服务设施相对短缺。

“中心城区平均人口密度比北京、上海还高，大城市病逐步显现。”曾九利表示。不仅如此，空间资源配置不平衡，一二三圈层国土开发强度分别为84.8%、35.1%、13.8%;产业同质化，机械制造、食品饮料、电子信息产业园区同质化率分别达到47%、34%、28%。

成都第三次全国经济普查主要数据公报还显示，全市法人单位分布以武侯区、金牛区相对集中为主要特征，武侯区、金牛区法人单位共有2.24万个，占23.4%。法人单位数前10位的依次是：武侯区、金牛区、青羊区、锦江区、新都区、都江堰市、郫都区、成都高新区、成华区、双流区，占全市的72.1%;从业人员前10位的依次是：金牛区、武侯区、青羊区、郫都区、成都高新区、锦江区、新都区、龙泉驿区、双流区、成华区，占全市的78.5%。

也就是说，企业高度集中于中心城区，产业过度集中必然导致人口过度聚集。据测算，到2030年全市经济总量将达3.8万亿、人口规模也将突破2200万人的承载极限，如果采用粗放型产业布局，必然加剧人口资源环境的矛盾。

去年成都获批国家中心城市，一个突出的问题摆在面前，究竟要建设什么样的国家中心城市，怎么建设国家中心城市?为此，成都市第十三次党代会决定重塑城市经济地理，从优化城市空间开局起步，推动城市发展战略调整。

成都提出“双核联动、多中心支撑”网络化功能体系，实施东进、南拓、西控、北改、中优“十字方针”，着力构建以龙泉山脉为中心，南北双向拓延、东西两侧发展的战略空间格局。推动成都进入“双城”时代。

四川省委常委、成都市委书记范锐平表示，现实是历史的延续，也是未来的起点，从历史溯源可以探寻城市发展规律。成都4500年的城市文明史表明，在特定历史条件下，根据趋利避害原则调整城市战略布局，是城市发展的必然选择和客观规律。

2017年3月，国务院正式同意成都修编城市总体规划，并将成都作为落实新发展理念的总规编制试点示范城市。曾九利表示，这一轮总规修编将贯彻“十字方针”，破解单中心城市结构，这是成都发展格局的重大调整，为成都未来千年发展、永续发展布局。

推动成都千年之变

7月3日，在成都市城市总体规划修编暨“东进”战略规划专家咨询会上，范锐平表示，我们要统筹实施“十字方针”，努力推动城市由单极发展向“双城”时代迈进、由圈层发展向多中心支撑迈进、由同质化竞争向错位发展迈进。

具体而言，“东进”重在推动成渝相向发展、培育发展新动力、开辟永续发展空间;“南拓”重在打造高新技术产业集聚区和新经济成长区;“西控”重在提高产业门槛、提升资源利用方式，划定城市开发边界;“北改”重在保持城市特性，形成城市更新示范区、工业发展转型区;“中优”重在通过“三降两提”保持历史文化特色，形成高端服务集聚区。

为打破城市圈层式发展格局，成都调整了中心城区范围，将中心城区范围由原绕城高速以内区域扩大至所有的市辖区，具体包括金牛、武侯、龙泉驿、双流等11个行政区以及高新区、天府新区直管区(为“11+2”的区域结构)。

这次城市发展战略调整重点在于优化城市空间结构和布局形态。成都市规划局局长张瑛表示，将城市布局由原来的“两山(龙门山和龙泉山)夹一城”转变为“一山(龙泉山)连两翼”，龙泉山由原来的生态屏障转变为城市绿心;在现有南北城市轴线基础上规划东西城市轴线，形成整个城市南北向、东西向联动发展格局。

跨越龙泉山脉因此成为此次战略调整最显著的特点。曾九利表示，根据成都的资源禀赋，在前几版成都市城市总体规划中已经确定了成都向东向南发展的方向，只不过之前的范围在三环以外。“2011年版的总规确定向南到天府新区，向东到龙泉山，现在修建成都天府国际机场，代管简阳，使得成都有机会跨越龙泉山脉，‘东进’在更大范围推进。”

2016年4月18日，国家发展改革委正式批复成都新机场项目工程可行性研究报告，由此带来成都经济格局重大变化。因为修建新机场，成都代管了简阳。简阳划归成都代管为优化城市空间结构、重塑城市经济地理开辟了新空间。

曾九利说，城市发展与耕地保护矛盾日益突出，成都西部区域是都江堰灌区，是成都农耕文明的发源地和精华所在，近几年城市发展很快，现有格局与生态矛盾相对突出。而龙泉山以东地区有发展承载空间，并能带动成渝相向发展，破解成渝经济区“中部塌陷”，推动区域空间协调治理。

曾九利认为，从整体上来看，“东进”为“西控”“中优”城市空间优化带来契机，又与“南拓”形成分工。张瑛表示，“东进、南拓、西控、北改、中优”十字方针是调整城镇空间布局、重塑经济地理的基本方法。进、拓、控、优、改，目的在于体现整个城市布局的整体性、协调性和持久性。

张瑛介绍，“南拓”将对天府新区规划和城市设计进行系统优化，将天府新区建成具有国际水准和全球竞争力的高新技术产业集聚区、新经济成长区和高品质城市新区。“西控”是打牢城市生态本底、确保城市可持续发展的重要保障。“北改”重点针对“人居环境、产业发展、生态优化、强化门户枢纽、区域协同、健全交通、彰显文化”等方面提出了一揽子规划优化和提升策略。“中优”从城市面临的最突出问题入手，通过腾笼换鸟，降低开发强度、降低建筑尺度、降低人口密度、提升产业层次、提高城市品质，进一步优化城市空间形态、强化国家中心城市的极核功能、优化提升城市业态，发展商业中心、总部中心、文创中心，形成高端服务集聚区，提升城市的宜居性和市民的归属感。