临港新片区前瞻：寸土寸金之地如何以首创性政策飞出金凤凰

静候多时，上海自贸区新片区揭开面纱，距离上海市中心70多公里外的临港将成为中国实施更高层次对外开放的新高地与支点。

根据国务院8月6日公布的《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》(下称《总体方案》)，包括南汇新城、临港装备产业区、小洋山岛等在内的119.5平方公里被划作新片区“先行启动区域”。

物理空间扩围的背后，并非原有自贸区适用政策的复制平移，而是由“投资贸易便利化”向“投资贸易自由化”的大跨度升级。

“国际”、“自由”，是贯穿《总体方案》的两大关键词。新增设的临港片区自诞生之日起，便对标全球最高标准，承担着塑造“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”的开放使命。这意味着，上海陆地最东南角、区位优势得天独厚的新片区必须以超越现有自贸区开放水平的一批首创性政策和制度，来吸引、集聚和配置全球高端资源要素。

新片区的诞生，进一步将上海推到了对外开放的最前沿。根据规划，到2035年，新片区的区域生产总值超过1万亿元人民币，相当于再造一个目前的上海浦东新区。

《总体方案》中有哪些制度设计创新为新片区成为史无前例的“特殊经济功能区”保驾护航？为了突破思维及制度掣肘、清除要素自由流通的壁垒，新片区将作何探索？当前世界经济格局正经历深刻变化，更高开放度的投资贸易自由化便利化制度体系如何规避隐含的风险？针对这一系列问题，澎湃新闻记者专访了上海市人民政府发展研究中心周国平副主任。

新片区：以投资贸易的自由化为核心

“新片区不是简单的原有自贸试验区扩区，也不是简单的现有政策平移，是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。”在国务院新闻办公室8月6日举行的新闻发布会上，上海市委常委、常务副市长陈寅在介绍《总体方案》时总结道。

何谓全方位、深层次、根本性？字里行间的诸多细节值得揣摩。周国平分析称，临港新片区的定位、核心和政策，均在原有自贸区基础上有所跃升。

他认为，此前的上海自贸区，从严格意义上说，是对标“自由贸易区”(Free Trade Area)的试验区。横空出世的新片区，对标的是更符合国际主流观点的自由贸易园区(Free Trade Zone)，即在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的特定区域。

虽仅有一字之差，但开放等级已然不同，新片区在开放的深度广度上往前迈了一大步。

根据《总体方案》要求：新片区要对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，选择国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试。

简而言之，就是要在临港新片区进行目前在国内尚 “不可复制”、 “不可推广”的先进开放探索。

“新片区的定位，是更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，这一定位强调的是经济功能和国际竞争力、影响力，有别于原来的自贸试验区定位。”周国平认为，定位表述差异所折射的信号是，新片区将成为中国深度融入经济全球化的关键载体，并成为未来经济增长的一个重要增长极。

新片区的核心也已从注重投资贸易的便利化切换到注重投资贸易的自由化。纵览《总体方案》全文，这份规划蓝图对“自由化、便利化”着墨颇多，其中明确，新片区参照经济特区管理；要建立以投资贸易自由化为核心的制度体系。在适用自由贸易试验区各项开放创新措施的基础上，支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化便利化。

周国平表示，原有的自贸试验区实际运行中，更偏重于以缩短时间、简化流程和降低成本为核心的贸易和投资便利化措施。新片区则特别强调以自由化为核心，谋求从自由化破题，将触及更深层次、不乏革命性的制度创新。

另一个值得关注的特征是，作为中国改革开放的试验田，2013年正式启航的上海自贸区承担着形成可复制、可推广经验的国家战略。与之相比，新片区作为特殊经济功能区的政策之“特”具有专用专享性，“作为自由贸易园性质的新片区将实施的具有国际竞争力的特殊制度和政策，暂时不具备可复制可推广性质。”

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，区域协同创新发展进入《总体方案》，新片区的溢出效应、引领作用突显：新片区将支持境内投资者在境外发起的私募基金参与新片区创新型科技企业融资，凡符合条件的可在长三角地区投资；支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群。区域协同创新成为《总体方案》的又一个新亮点。

政策突破：具有国际竞争力的税收制度

周国平在采访中谈到，新片区《总体方案》在更大范围、更广领域推出的首创性开放性举措，除了体现在“5个自由”(即支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化便利化)之外，税收和风险管理的顶层制度设计也颇具突破性，让人眼前一亮。

税收政策设计是直接决定临港新片区全球吸引力的关键环节。新片区税收制度的核心是要形成较强的国际竞争力。

新片区方案囊括的“税收红包”含金量不小，具体包括：对境外进入物理围网区域内的货物、物理围网区域内企业之间的货物交易和服务实行特殊的税收政策；扩大新片区服务出口增值税政策适用范围，研究适应境外投资和离岸业务发展的新片区税收政策；对新片区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税；研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策；在不导致税基侵蚀和利润转移的前提下，探索试点自由贸易账户的税收政策安排。

此外，在确保有效监管、风险可控前提下，对境内制造船舶在“中国洋山港”登记从事国际运输的，视同出口，给予出口退税。进一步完善启运港退税相关政策，优化监管流程，扩大中资方便旗船沿海捎带政策实施效果，研究在对等原则下允许外籍国际航行船舶开展以洋山港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务。

目前我国执行的企业所得税标准税率为25%，但新片区内符合条件的集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等领域的生产研发企业可享受15%的低税率，再叠加原有的对集成电路生产设计和软件企业所得税“两免三减半”或“五免五减半”的税收政策优惠，以及参照粤港澳大湾区实施的个税优惠政策，对高科技企业而言吸引力度十分显著。

剑指“离岸贸易”

周国平同时分析称，新片区的很多税制创新剑指拓展离岸业务。所谓“离岸贸易”，最关键的特征是订单流、货物流和资金流“三流”分离。例如，一家跨国公司从泰国采购原材料，送到越南去加工，最后把产品卖到日本，这期间所有货物未踏足中国的土地，但是合同订单、资金收付、航运物流、保险、贸易融资等安排都是通过上海进行，这就是离岸贸易的魅力所在。

高层次开放的同时，与之伴生的风险因素也不容忽视。周国平解释称，新片区开放形态下的风险集中在两方面，分别是货物人员进出带来的风险与跨境资金流动的相关风险。为此，制度设计从多维度建立了全面风险管理体系。比如，把信用等级作为企业享受优惠政策和制度便利的重要依据，对新片区进境货物实行“两段准入”监管模式等等，是监管思路和监管方式上的重要创新，有利于提升风险防范水平。

小洋山港：“不叫自贸港的自贸港”

新片区方案发布后，备受外界关注的是其中对小洋山港的特殊部署，“在新片区内设立物理围网区域，建立洋山特殊综合保税区，作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体。”再结合“对境外进入物理围网区域内的货物、物理围网区域内企业之间的货物交易和服务实行特殊的税收政策”，洋山港因此被视作“不叫自贸港的自贸港”。

通常而言，自由港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域。周国平特别指出，在物理围网区内，取消不必要的贸易监管、许可和程序要求，对进出货物实施以安全监管为主的监管模式，以及实施特殊的税收政策，意味着围栏区具备了自贸港的部分特征。

但如果从国际贸易发展趋势来看，“物理围网更适合货物贸易。当前国际贸易的主体已经向服务贸易和数字贸易发展，而服务贸易、数字贸易是没有围栏的，因此围栏内和围栏区外具有同等重要的意义。” 周国平说道。

探索区内资本自由流入流出和自由兑换

跨境金融管理制度创新方面，《总体方案》提出，新片区内企业从境外募集的资金、符合条件的金融机构从境外募集的资金及其提供跨境服务取得的收入，可自主用于新片区内及境外的经营投资活动。

相较于原有政策，该领域将在新片区获得更全面系统的开放。中国人民银行研究局局长王信在发布会上解释称，上海自贸区新片区将稳步发展境外人民币借款、双向资金池等跨境人民币创新业务，进一步推动人民币国际化发展。

探索区内资本自由流入流出和自由兑换，则是新片区金融创新的另一大亮点。

周国平认为，上述两点对金融改革的积极探索体现在两方面：其一，《总体方案》提出研究开展自由贸易账户本外币一体化功能试点，支持新片区内企业参照国际通行规则依法合规开展跨境金融活动，新片区允许企业跨境融资，最大的好处之一是可以降低企业的融资成本，强化了金融对实体经济的支持作用；此外，自贸区新片区在金融领域的进一步开放，新片区境内外资本的自由进出流动，将提高上海建设国际金融中心的国际化程度，有利于推进人民币自由兑换。

上海自贸区新片区的功能配置与上海建设国际经济、金融、贸易、航运、及科技创新中心的战略目标相辅相成。未来，自贸试验区新片区不仅是一个特殊经济功能区，更是一个产城融合的现代化新城。要实现《总体方案》既定的战略目标，仍有赖于各细分领域“施工图”的支撑。据澎湃新闻了解，为配合中央赋予自贸试验区的政策和制度，上海市已经制定新片区特殊支持政策及管理办法，相关文件即将正式出台。

（文章来源：澎湃新闻）

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